前言
吉布提、埃塞俄比亚、肯尼亚、卢旺达、坦桑尼亚和乌干达等东非国家地热项目开发报告： 私人投资和公私合作伙伴关系（PPP）的机遇
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这项研究由非洲开发银行（AfDB）亚洲外部代表处与联合国工业发展组织（UNIDO）合作进行，旨在通过详尽的研究，明确非洲地热产业切实可行的发展选项以及机遇窗口，进而吸引私营部门融资，以及促进包括公私合作（PPP，下文简称PPP）模式在内的地热产业非主权项目的开发。非洲开发银行亚洲外部代表处作为本研究的发起者，希望通过本研究鼓励亚洲投资者参与非洲地热产业。作为研究成果，本报告突显了东非地区地热资源的丰富性，但目前在吉布提、埃塞俄比亚、肯尼亚、卢旺达、坦桑尼亚和乌干达六个国家仅进行了非常有限的开发。尽管截至2020年，这六个东非国家的总人口超过2.98亿，但总发电量仅约12吉瓦，其中约63%来自包括水力发电、太阳能和风能系统在内的可再生能源。与此相对的是，这六个国家的人均消耗一直保持低水平，人均电力消耗量介于55至200千瓦时之间，远低于全球平均水平，后者在2021年已超过21,000千瓦时。这六个国家人均电力消耗保持低位的原因之一是发电量不足和缺乏足够的输电基础设施。作为气候变化缓解的一部分，这六个国家已经承诺通过可再生能源增加发电量。地热资源的开发在这六个国家已被列入重点领域。
地热资源广泛分布在吉布提、埃塞俄比亚、肯尼亚、卢旺达、坦桑尼亚和乌干达等国家，但仅有一小部分得到了开发，原因包括一些国家缺乏支持性的监管和财政环境、技术和培训不足以及缺乏融资。然而，众所周知，依托于高温和火山环境产生的地热资源主要位于东非裂谷系统的东部地区，而裂谷系统的西部地区主要是中温、由断层控制的地热资源。在肯尼亚、埃塞俄比亚和吉布提已经证实了高温地热系统，而在裂谷系统的西部寻找地热资源的调查仍在进行中，通过地表研究为在选定的地点进行勘探钻探铺平了道路。据估计，东非地区可以开发约20吉瓦的地热发电项目。总体而言，这些目标国家计划在2035年之前发展超过5,000兆瓦的地热发电项目，同时还有数个直接利用地热能源的项目。预计大部分开发将在吉布提、埃塞俄比亚、肯尼亚和坦桑尼亚进行，这些国家目前正在进行勘探钻探。卢旺达和乌干达正在重新评估其地热系统，采用适用于评估断层控制的地热系统的新方法，有望取得成功。东非在地热项目的PPP融资方面具有经验，重要的例子包括肯尼亚155兆瓦的Orpower4电厂和105兆瓦的Menengai项目，以及埃塞俄比亚的Tulu Moye项目。
为了实现2030-2035年的目标，在未来七到十二年内需要为上述目标国家所有地热项目提供超过200亿美元的融资。这些项目所需的资本预计将来自公共和私人领域以及PPP融资。肯尼亚正在开发通过PPP模式融资的Paka项目，其规模达100兆瓦，而坦桑尼亚计划在预期的勘探钻探以及资源确认完成后，使用PPP模式开发Ngozi地热项目。肯尼亚、埃塞俄比亚和乌干达的几个地热项目也已经开始采用PPP 模式开发，并将对国际资本开放。在肯尼亚和埃塞俄比亚成功使用了垂直整合和分离的PPP模式来为地热项目提供融资，新项目可能会是这两种模式的混合体。
东非地区是世界上增长最快的地热市场之一，因此，私人投资者和融资方有机会与东非目标国家合作，开发用于发电和直接应用的地热资源。私人开发商可以通过PPP流程参与从早期的绿地开发到评估、可行性研究、电力开发和运营以及发电设备供应的各个阶段。在肯尼亚和埃塞俄比亚，授权流程已经较为完善，其他目标国家也正在制定相关的流程和法令。以下是各个国家的具体案例分析，同时也在各个国家报告中详细介绍。
吉布提：在Asal、Gale La Koma和Fiale Caldera进行的勘探钻井证实了高温地热系统的存在，尽管在井中面临高盐度、井中温度倒转和储层低渗透性等挑战。私营部门的科技企业和经验丰富的地热项目开发者被邀请至协助开发这些复杂的储层。吉布提还有一些绿地项目，包括Hanle - Garrabayis、Lake Abhe、North–Ghoubhet等。由于该国为可再生能源项目提供有竞争力的电力购买协议（PPAs），预计这些项目将获得良好的投资回报。
埃塞俄比亚： 是非洲地热潜力最大的国家之一，横跨整个裂谷。埃塞俄比亚电力公司（EEP）目前的重点是将Aluto-Langano项目开发到发电阶段。Tulu Moye 和 Corbetti 勘探区已承诺由私营部门开发。在与 EEP 或其他积极参与相关项目的私人许可证持有者合作的情况下，包括大 Tendaho 地热田在内的所有其他 26 个已确定的勘探区都对新的私人投资开放。大多数勘探区都有很大的成功潜力，而且距离电网很近。预计开发成本较低，因为埃塞俄比亚电力公司在埃塞俄比亚拥有钻机，可以为这些项目租用。
肯尼亚： 肯尼亚目前是非洲发展最快的地热市场，也拥有最成功的地热PPP项目。目前，公共部门通过肯尼亚能源公司（KenGen）拥有最高的装机容量，而私营部门利用PPP模式的发电量正在迅速增加，目前装机容量为 190 兆瓦，预计到 2025 年还将增加 70 兆瓦（Menengai），到 2026 年还将增加 200 兆瓦（Olkaria）。GDC 已开辟了 Paka 地热区，装机容量为 100 兆瓦，该 PPP 项目将于 2024 年招标。GDC 还计划开始在 Paka 和 Suswa 进行钻探，这些项目也将对PPP融资开放。此外，还有一些地热勘探许可证已颁发给私人开发商，但由于缺乏勘探钻井资金等诸多挑战，这些项目尚未取得进展。因此，这些项目为新的股权投资者提供了投资机会。
卢旺达： 2013-2014 年在 Karisimbi 钻出两口干地热井后，卢旺达的地热开发活动放缓。随后的技术审查建议采用不同的方法来评估东非裂谷系统西部地区的地热资源，即断层控制地热系统。目前正在按照新准则进行研究。然而，已确定的勘探区是低温至中温，可能有适合模块化 ORC 发电和直接应用的小型储层。尽管没有具体的法律指导私营部门参与地热项目，但卢旺达政府对私营部门参与项目持开放态度。
坦桑尼亚： 坦桑尼亚地热开发公司（TGDC）成立于 2012 年，旨在快速勘探和开发该国的地热资源。坦桑尼亚最著名的地热点是Ngozi地热勘探区，该勘探区已被模拟为高温地热区。2023 年将开始对三个细孔进行勘探钻井，如果发现地热储层，将选择一家 IPP 进行进一步的评估和生产钻井，并分阶段建设一座发电厂，功率可达 200 兆瓦。Kiejo-Mbaka 勘探区也将于 2024 年钻探细孔。TGDC 目前正在接受感兴趣的IPP的"意向书"，以供进一步筛选和考虑。包括Lake Natron在内的坦桑尼亚其他地点仍需进行详细的地表研究，然后再邀请感兴趣的私营企业参与其中任何一个地点的后续开发。
乌干达： 乌干达正在制定地热政策和法案，以指导该国的地热项目开发。地热部门有政府和私营部门的共同参与。乌干达专家采用新的勘探方法勘探东非裂谷系统西部地区的地热系统，取得了良好效果。预计在不久的将来将确定可行的项目。该国还向私人开发商颁发了发电和直接使用的许可证。需要投资者开展后续阶段的项目，特别是 Kibiro、Buranga 和 Panyimur 勘探项目。
根据基线审查，本研究从PPP角度对现有项目的分析以及利益攸关方磋商的结果，确定了在上述六个目标国家加快PPP地热项目的四个主要挑战。为应对这些主要挑战，还提出了若干重要建议。
挑战 1：地热开发法规和地热发电定价程序的明确性
有关地热资源所有权、开发许可证类型、许可人、被许可人和开发区域划分的定义和法规不明确，可能成为影响地热开发商业务可预测性和连续性的一个因素。在该地区的一些国家，地热资源开发的法律法规不完善和/或不明确，限制了私人开发商的进入。此外，在一些国家，地热资源发电的定价过程既不规范也不透明。这也给私人开发商带来了风险，并可能成为 IPP 项目发展的障碍。
建议
(a) 制定地热法，规定明确透明的所有权、许可和行政程序
根据地热法制定明确透明的地热勘探或开发所有权、许可和行政程序，对于吸引私人开发商和投资者非常重要。这项法律将使许可证发放和行政程序在成本和时限方面具有可预见性，从而为投资者和开发商提供确定性并降低风险。明确地热资源的所有权将避免地热开发商与土地所有者之间的冲突。此外，透明的程序还能防止私营部门做出贿赂等违法行为。应该指出的是，中央和地方/地区政府执行地热法的能力对于确保法律在实地得到良好执行也很重要。
肯尼亚于 1982 年颁布了《地热资源法》（已废除）。该法明确定义了地热资源，更详细地规定了地热资源的所有权、勘探授权和地热勘探许可证的申请程序。该法还允许私营部门参与地热勘探。通过实施该法案，能源部不仅向公共或国有公司，还向许多私人开发商颁发了地热勘探许可证。PPA 应反映项目成本，因为地热项目的先决条件因地点和技术等因素而异。
(b)地热发电厂 PPA 合同和电价标准化
地热发电厂 PPA 合同的标准化和电价方法的确定，对于私人开发商和投资者来说是必要的，这样可以提供确定性并缩短漫长的 PPA 谈判过程。肯尼亚，特别是 EPRA，已经为发电厂制定了标准的 PPA 合同和电价。在电价方面，当 FiT（上网电价，下称FiT） 电价政策仍然存在时，电价是根据地热电站的 FiT 电价确定的。在合同方面，EPRA 为大型发电厂（10 兆瓦以上）和小型发电厂（10 兆瓦以下）提供标准 PPA 合同。地热发电厂的 PPA 合同可包括承购方通过以美元支付电费来降低外汇风险的义务，以及 IPP 的不可抗力风险。在 Olkaria III 扩建项目中，KPLC 作为承购方承诺以美元支付发电量和电费，从而降低 IPP 的外汇风险 (OrPower4)。KPLC 还有义务在发生自然和政治不可抗力事件时向 IPP 支付发电量，无论电厂是否可用。
挑战 2：执行地热资源开发相关法律法规的机构框架和能力，以及当地劳动力的技术能力
明确的制度框架和政府组织的能力对于实现地热开发项目至关重要（例如，执行法律法规的人力资源能力，以及与包括当地利益相关者和外国机构在内的众多利益相关者进行谈判和协调的能力）。大多数目标国家在地热开发的各个阶段都缺乏熟练的技术人员。该地区的一些项目还停留在勘探阶段。在该地区工作的利益相关者也对当地技术人员的能力和劳动力表示担忧，这可能会导致项目延误和成本增加。为了项目的稳定延续，不仅要在政府机构内部积累与地热开发相关的知识和经验，还要在政府重组时妥善接管过去与私营部门的谈判。然而，根据与利益相关者的咨询，当地利益相关者指出这些领域存在挑战，并且成为项目进展和进入地热开发业务的障碍。虽然所有目标国家都颁布了与PPP相关的法律，但该地区几乎没有地热发电PPP的实例。这表明，在使PPP单位充分运作，以管理和运营PPP项目，特别是地热发电项目的能力方面存在差距。
建议：
(a) 建立持续不断的能力建设方案
要解决地热开发中的人力资源问题，执行与地热有关的法律法规，持续不断的能力建设计划必不可少。能力建设计划不仅针对地热开发商，也针对政府官员，如各部委、监管机构和公私伙伴关系单位。足够数量的熟练工程师或技术人员将加速目标国家的地热开发。政府官员在地热方面的高能力和高知识水平将有助于建立对投资者友好的框架、法律和法规及其实施，并加速PPP地热项目。例如，肯尼亚为地热开发实施了持续的能力建设计划。通过国际培训计划，如联合国教科文组织地热项目、日本国际协力事业团和其他计划。2015 年开展的一项评估东非技能差距的研究显示，要有效开发和管理地热项目，整个地区需要超过 15000 名训练有素的工作人员。为此，在非洲联盟的支持下成立了非洲地热英才中心，并将在肯尼亚建立实体机构。该中心将招收来自非洲所有国家，包括六个目标国家的学生。
(b) 建立明确的机构框架和协调
为参与地热开发和PPP项目的实体确立明确的角色和责任，是有效实现政府地热开发目标的关键。由于地热项目涉及许多利益相关者，机构间协调员将在协调与地热项目有关的各级政府机构（包括国家公园或野生生物机构）方面发挥重要作用。机构间协调员还与当地社区、地方政府、行业和其他公共实体密切合作，确保开发商的建议符合所有法规的要求。有了明确的制度框架和机构间协调员，地热开发相关行政程序的时间就可以缩短。如前所述，肯尼亚在地热开发和PPP项目方面有明确的机构框架。例如，肯尼亚成立了地热开发公司（GDC）。GDC 负责地热项目的上游开发，而 KenGen 则专注于发电厂的开发。地热开发公司开发的蒸汽随后提供给 KenGen 或 IPPs 用于发电。
挑战 3：私人开发商难以承担的风险，以及公私部门协调分担这些风险的能力尚不发达
在实施地热开发和发电项目的过程中，存在私人开发商难以承担的风险，如开发初期的勘探风险（资源不足或蒸汽生产率低的风险）和地热发电的信贷风险（IPP 无法按时收到承购商付款的风险）。虽然由专门的政府机构承担地热资源开发初期阶段的工作以及由公共和私营部门分担与整个地热资源开发和发电相关的风险和成本非常重要，但在一些国家，政策和制度框架并不完全能够或无法做出这样的安排。
建议
(a) 建立成本或风险分担的政府计划
公私部门分担风险是PPP地热项目成功实施的关键。对于地热开发而言，勘探风险是主要障碍之一，钻探成本则是成本的主要组成部分之一。特别是在成本高、风险大的地热开发初期，必须制定成本或风险分担计划，以吸引私营部门的参与。成本或风险分担计划将降低私人开发商的勘探风险和成本，提高私人开发商参与地热勘探的积极性。如前所述，日本成功实施了私人开发商成本分担计划。日本私人开发商从成本分担计划中获益匪浅，该计划包括勘探井成本分担高达 40%，生产和注入井成本分担 20%。在东非，由非洲联盟委员会管理、德国复兴信贷银行（KFW）资助的地热风险缓解基金（GRMF）为最多四口井提供高达 80%的详细地表勘探费用和 60%的勘探和评估钻井费用。
(b) 政府担保与银行/保险公司担保相结合
政府担保可以消除私人投资者对蒸汽供应商和承购商（主要是国有企业）的能力和信用的担忧。政府担保可与银行或保险公司担保相结合，以降低私人开发商和投资者无法应对的风险，如政治风险和监管风险。如第 4 章所述，肯尼亚的Menengai项目采用了非洲发展基金（ADF）部分风险担保（PRG）与政府支持函相结合的一揽子担保方案。在非洲开发银行和政府的支持下设立的部分风险担保包涵盖了承购方（KPLC）不付款和 GDC 不交付蒸汽的情况。这种方法成功地解决了蒸汽供应商和承购商的信用问题。私人开发商还可以利用世界银行集团的多边投资担保机构（MIGA），该机构承保政治风险和终止风险，或者利用私营部门的保险，如 Re Munich。埃塞俄比亚的Tulu Moye地热项目采用了MIGA的政治风险保险，为埃塞俄比亚政府的政府担保提供了额外的财务保障，支持最初的25年固定价格承购协议。另一方面，Re Munich 为肯尼亚 Akiira 地热项目提供了勘探风险保险，以应对地热资源枯竭导致产出不足的风险。
挑战 4：私人开发商缺乏资金支持
地热开发的每个阶段都需要大量资金。在上述一些目标国家，免税等财政激励措施在法规中没有明确规定。这将成为私人开发商进入市场和推动项目进展的障碍。除了挑战1中提到的流程透明度问题，在将发电的购买价格设定在一定水平（高于开发成本）以提高项目的投资利润率和可预测性方面也存在挑战。在一些目标国家，这样的计划没有政策保障，也可能成为私人开发商进入的障碍。
建议
(a) 为地热开发提供财政激励措施
地热项目（发电和直接利用）的财政激励措施是促进地热资源开发所必需的。这些激励措施包括有吸引力的土地使用费、材料和设备进口关税减免以及其他税收减免。这些激励措施将有利于开发商降低地热勘探成本，提高项目的盈利能力。此外，在勘探阶段应取消地价，在确认资源可行后再支付地价。例如，肯尼亚提供了许多财政激励措施，包括进口设备免税、50 兆瓦以上地热发电厂十年免税期、免印花税、出具支持函或政府担保（针对 Olkaria 项目）等。这些财政激励措施使肯尼亚地热项目的开发商受益并提高了利润率。埃塞俄比亚也为私人开发商提供了一些财政激励措施。
(b) 为私营部门提供稳定的地热投资回报率
为私营部门提供稳定的投资回报率是投资者参与地热开发的关键要求。这将给投资者带来确定性，使其易于预测盈利能力，提高地热项目在银行的可担保性。稳定的回报率可以是固定电价、招标或拍卖电价、实际平准化度电成本加上监管机构或政策制定者设定的目标回报率。此外，获得低成本融资（低利率和长期债务），如气候基金和发展筹资机构基金，对于进一步提高私人开发商的投资回报率也很重要。例如，肯尼亚从 2010 年至 2021 年对地热发电厂实施了FiT政策，为地热开发提供稳定的回报率。最大发电量为70兆瓦的地热发电厂的上网电价为 0.088 美元/千瓦时，为期 20 年。FiT 实施后，地热发电装机容量从 2012 年的 200兆瓦激增至2017年的约600兆瓦。私营开发商也参与了该国若干地点的开发。低成本融资渠道也使 IPP受益，特别是肯尼亚的 Menengai 项目。Menengai 项目达成协议，通过清洁技术基金（CTF）的专用私营部门计划从气候融资中获得优惠贷款。清洁技术基金通过非洲开发银行为两个 IPP 提供了优惠贷款。
撰稿人：
木下直茂先生，非洲开发银行亚洲对外代表处负责人
木下直茂先生目前担任非洲开发银行亚洲对外代表处主管官员（OIC）一职。他从 2021 年开始担任这一职务，在私营部门和多边开发银行拥有超过 25 年的专业经验。木下先生擅长非洲的能源和基础设施业务。在担任现职务之前，木下先生曾担任非洲开发银行电力、能源、气候和绿色增长部门（PEVP）的首席投资官。自2011年起在非洲开发银行总部任职期间，木下先生负责私营部门交易。他的职责包括为能源和基础设施项目发起和完成债务融资，以及为私募股权基金提供股权投资。此外，木下先生还代表非洲开发银行参加了ARM-Harith基础设施投资有限公司 (ARMHIF)、气候投资者一号基金 (CIO) 和非洲可再生能源基金 (AREF) 等私募股权基金的顾问委员会。值得一提的是，他作为贷款人在推动独立发电商（IPP）地热项目方面发挥了关键作用，其中包括肯尼亚的Menengai项目和埃塞俄比亚的Corbetti项目。
Peter A. Omenda博士
Peter A. Omenda博士是一位拥有 30 多年经验的地热项目开发专家，曾在东非率先开展了多个地热勘探和开发项目。Omenda 博士目前是肯尼亚内罗毕科学与工程电力咨询有限公司的地热能源资源开发顾问和研究员；曾任国际地热协会（IGA）主任、非洲地热协会主席、肯尼亚地热协会和肯尼亚地质学会成员。Omenda 博士曾在地热开发公司和肯尼亚发电公司（KenGen）担任高级管理人员。他拥有内罗毕大学地质学学士和硕士学位、新西兰奥克兰大学地热能源技术研究生文凭以及美国德克萨斯大学埃尔帕索分校地质科学博士学位。他还拥有肯尼亚乔莫-肯雅塔农业和技术大学工商管理硕士学位。他在国际期刊上发表了大量文章，并在许多国际研讨会和会议上做过演讲。Omenda 博士参与了非洲东部许多国家的地热项目。他在地热行业成绩斐然，尤其擅长能源政策、研究、评估、规划和地热项目管理，从地表研究到钻井再到电力开发阶段。
Jectone T. Achieng 先生
Jectone T. Achieng 先生现任非洲开发银行电力、能源、气候和绿色增长（PEVP）部门首席投资官（非主权业务）。在此职位上，他负责项目融资、企业融资和担保交易的业务发起、结构设计和谈判，直至财务结算。Achieng 先生的教育背景包括南非开普敦大学发展金融专业的商学硕士学位，以及肯尼亚内罗毕大学金融专业的工商管理硕士学位和会计专业的商学学士学位。他还是肯尼亚注册会计师（CPAK），并接受过项目管理、项目融资、法律文件和结构、财务模型、谈判技巧和其他软技能方面的各种培训。Achieng 先生拥有 20 多年的专业经验，于 2018 年加入非洲开发银行。在此之前，他曾在肯尼亚政府半官方机构地热开发有限公司（Geothermal Development Company Limited）担任项目经理、国际发展合作伙伴和多边机构联络人、企业战略家和财务分析师等高级管理职位，积累了宝贵的经验。他还代表公司成为政府的公私合作伙伴关系节点。此外，他曾在肯尼亚私有化委员会担任交易经理，并在四大审计公司（德勤和毕马威肯尼亚公司）担任顾问，在公私合营交易、企业融资、财务管理、战略和运营方面拥有超过 15 年的经验。
